НДС: упущенная выгода и скрытая цена администрирования
Обсуждая возможное снижение ставки НДС, обычно считают только прямые бюджетные потери. Такой подход кажется логичным: если налог уменьшить, государство недополучит значительную сумму. Однако за рамками расчетов часто остается другой вопрос - сколько сама экономика тратит на начисление, проверку, возмещение и взыскание НДС.
Именно поэтому дискуссия о снижении налога не должна сводиться исключительно к оценке выпадающих доходов бюджета. Необходимо учитывать совокупную стоимость администрирования, включая расходы бизнеса, налоговых органов, таможни, правоохранительных структур и судов.
Эксперты Международного валютного фонда традиционно придерживаются осторожной и консервативной позиции в вопросах налоговой политики. Поэтому неудивительно, что фонд не поддерживал предложение снизить российский НДС до 13%. Аналогично высказывались и представители российского Министерства финансов.
Идею масштабного уменьшения ставки в декабре озвучил председатель правительства Михаил Фрадков. Согласно оценкам экспертов МВФ, уже в 2006 году бюджет мог потерять более 300 млрд рублей - примерно 1,5% ВВП. При этом дополнительный рост собираемости ожидался на уровне всего 0,1-0,2% ВВП.
Риски усиливались при неблагоприятной внешнеэкономической ситуации. Если бы цена нефти снизилась до 20 долларов за баррель, дефицит бюджета мог достичь 4% ВВП. Одновременно усилилось бы инфляционное давление, вырос бы импорт, а вместо ускорения экономического развития страна получила бы противоположный результат - замедление роста.
Но у НДС есть не только очевидный фискальный эффект. Этот налог требует сложной системы учета, контроля и подтверждения операций. Компании оформляют многочисленные счета-фактуры, готовят декларации, доказывают право на вычет и возмещение, участвуют в камеральных и выездных проверках. Налоговые органы, в свою очередь, вынуждены сопоставлять огромные массивы документов и отслеживать цепочки поставок.
Отдельная проблема - необоснованное возмещение налога и фиктивный экспорт. Еще весной 2004 года бывший министр по налогам Геннадий Букаев предупреждал, что схемы с "лжеэкспортом" могут поглотить значительную часть средств, поступающих в бюджет от НДС. Позднее помощник президента Виктор Иванов заявлял, что в отдельных регионах объем возвращенного налога почти приближался к стоимости вывезенной продукции.
Такие схемы создают двойной ущерб. С одной стороны, бюджет теряет деньги из-за незаконного возмещения. С другой - государство вынуждено направлять дополнительные ресурсы на выявление фиктивных компаний, проверку документов и расследование нарушений.
При этом возмещение НДС может быть дорогостоящим и для добросовестного бизнеса. По словам вице-президента Российского союза промышленников и предпринимателей Александра Шохина, расходы компаний на получение возврата составляли от 10% до 50% от суммы налога. В эту цену входили подготовка документов, консультации, сопровождение проверок и судебные разбирательства.
Формально возмещение должно быть стандартной процедурой, но на практике оно нередко превращается в длительный и затратный процесс. Предприятиям приходится доказывать реальность сделок, подтверждать движение товаров, объяснять расхождения в документах контрагентов и отстаивать свою позицию в суде.
Особенно сложная ситуация складывается у компаний, которые не используют неформальные платежи и не готовы решать вопросы через посредников. Они вынуждены тратить месяцы на переписку с инспекциями и судебные споры. За это время деньги остаются замороженными, а предприятие теряет оборотный капитал.
Стоимость НДС складывается не только из суммы перечисленного налога. В нее входят зарплаты бухгалтеров и налоговых специалистов, расходы на программное обеспечение, юридическое сопровождение, электронный документооборот, хранение документов и внутренний контроль. Для малого бизнеса такие затраты могут оказаться особенно чувствительными, поскольку постоянные расходы распределяются на небольшой объем операций.
Параллельно растет нагрузка на государственные структуры. Инспекторы проверяют счета-фактуры и цепочки контрагентов, таможенники контролируют экспортные операции, правоохранительные органы выявляют фирмы-однодневки и расследуют фиктивные сделки. В борьбу с нарушениями могут быть вовлечены даже специалисты Центрального банка.
Так, среди возможных решений обсуждалась идея подключить Банк России к администрированию НДС. Центральному банку предлагалось собирать у кредитных организаций сведения о налоговых потоках клиентов, систематизировать их и передавать налоговой службе. Однако такая модель означала бы расширение функций регулятора и появление новых затрат на обработку информации.
Проблема состоит в том, что сами меры по совершенствованию контроля могут оказаться чрезмерно дорогими. В разные годы предлагались специальные счета, электронные реестры счетов-фактур и другие инструменты, призванные перекрыть схемы уклонения. Но создание и поддержание подобных систем также требует значительных бюджетных расходов.
Кроме того, чрезмерно сложный контроль способен ухудшить деловой климат. Чем больше формальностей сопровождает обычную хозяйственную операцию, тем выше риск технических ошибок, задержек платежей и конфликтов с налоговыми органами. В результате предприниматели меньше времени уделяют производству, инвестициям и развитию новых продуктов.
Особое значение это имеет для экспортеров. Возврат НДС должен поддерживать внешнюю торговлю, но если процедура занимает слишком много времени, налог превращается в источник кассовых разрывов. Компании вынуждены брать кредиты для пополнения оборотных средств, а проценты по таким займам фактически увеличивают себестоимость продукции.
Снижение ставки могло бы уменьшить привлекательность части схем, связанных с фиктивными вычетами и завышением налоговых обязательств. Чем меньше сумма налога в цепочке, тем ниже потенциальная выгода от подделки документов. Однако само по себе уменьшение ставки не гарантировало бы исчезновения нарушений: при слабом контроле злоупотребления могли бы сохраниться.
Поэтому сравнивать нужно несколько сценариев. Первый - оставить действующую ставку и продолжать наращивать контроль. Второй - снизить НДС, одновременно пересмотрев бюджетные расходы и другие источники доходов. Третий - сохранить ставку, но радикально упростить правила учета, ускорить возмещение и сократить количество документов.
Важен и вопрос качества администрирования. Электронные системы способны снизить число ручных операций и ускорить проверку данных, но только при условии, что они просты, совместимы друг с другом и не перекладывают все технические риски на бизнес. Если цифровизация лишь добавляет новые формы отчетности, ее эффект оказывается ограниченным.
Нужно учитывать и влияние налога на цены. НДС включается в стоимость товаров и услуг, поэтому его размер отражается на потребительском спросе. Снижение ставки теоретически может дать компаниям возможность уменьшить цены или увеличить инвестиции, но конечный результат зависит от конкуренции, издержек и поведения поставщиков.
В то же время резкое сокращение налоговых поступлений способно создать давление на бюджет. При недостатке доходов государству придется выбирать между уменьшением расходов, ростом других налогов и увеличением заимствований. Поэтому решение о снижении НДС требует не только оценки потенциального облегчения для бизнеса, но и анализа устойчивости государственных финансов.
Главный вывод заключается в том, что прямые бюджетные потери - лишь одна сторона проблемы. Существуют и косвенные расходы: время сотрудников, судебные споры, замороженные средства, работа контролирующих ведомств, борьба с фиктивным экспортом и содержание сложной инфраструктуры учета.
Такую "упущенную выгоду" действительно труднее измерить, чем сумму недополученных налогов. Однако сложность расчета не означает, что от него можно отказаться. Государству необходимо сопоставить стоимость сохранения НДС в действующем виде с возможными последствиями его снижения или реформирования.
Если ресурсы, которые сегодня расходуются на бесконечные проверки и борьбу с недобросовестными схемами, удастся направить в производство, инвестиции и развитие бизнеса, экономика может получить дополнительный импульс. Поэтому вопрос должен звучать не только так: "Сколько потеряет бюджет при снижении НДС?", но и так: "Сколько экономика ежегодно теряет из-за существующей системы его администрирования?"
